Regularização de Favelas e Lotamentos em Áreas Públicas

PROPOSTA DE EMENDA Nº 13, DE 2005, À CONSTITUIÇÃO

DO ESTADO DE SÃO PAULO

Dá nova redação e cria parágrafo ao inciso VII do artigo 180 da Constituição Estadual do Estado de São Paulo

A Mesa da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, nos termos do :§ 3º do artigo 22 da Constituição do Estado, promulga a seguinte Emenda ao texto constitucional.

Artigo 1º – O inciso VII do artigo 180 da Constituição do Estado de São Paulo, passa a vigorar com a seguinte redação:

“VII – as áreas definidas em projetos de loteamento como áreas verdes ou institucionais não poderão ter sua destinação, fim e objetivos originariamente alterados, exceto quando a alteração da destinação tiver como finalidade a regularização de:

a)Loteamentos, cujas áreas verdes ou institucionais estejam total ou parcialmente ocupadas por núcleos habitacionais de interesse social, destinados à população de baixa renda, cuja situação esteja consolidada ou seja de difícil reversão;

b)equipamentos públicos implantados com uso diverso da destinação, fim e objetivos originariamente previstos quando da aprovação do loteamento.”

Artigo 2º – Ficam acrescidos dois parágrafos ao artigo 180, nos seguintes termos:

“§1º – As exceções contempladas nas alíneas “a” e “b” do inciso VII deste artigo serão admitidas desde que a situação das áreas objeto de regularização esteja consolidada até dezembro de 2004, e mediante a realização de compensação, que se dará com a disponibilização de outras áreas livres ou que contenham equipamentos públicos já implantados nas proximidades das áreas objeto de compensação.

§2º – A compensação de que trata o parágrafo anterior poderá ser dispensada, por ato fundamentado da autoridade competente, desde que nas proximidades já existam outras áreas com as mesmas finalidades que atendam as necessidades da população local”.

Artigo 3º – Esta lei entrará em vigor a partir de sua publicação.

JUSTIFICATIVA

O acesso à moradia é direito de todos os cidadãos e condição fundamental para a qualidade de vida em nossas cidades. Tanto que esse tema é amplamente contemplado na Constituição Federal. Um dos principais fundamentos da República Federativa do Brasil – a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III) – também manifesta-se na garantia do direito à habitação.

Assegurar o acesso à moradia digna é ainda uma das principais formas de se fazer cumprir outro objetivo fundamental de nossa República Federativa: a erradicação da pobreza e a da marginalização, e a redução das desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, CF).

Em função de constituir-se a habitação fator inerente à vida digna, a Emenda Constitucional nº 26 inseriu no texto da C.F. o direito à moradia como um dos direitos sociais. Outros dispositivos constitucionais ressaltam a importância do tema. Registre-se, nesse sentido, o art.7º, inciso IV; art. 21, XX; arts. 5º, XXIII e 170, III; art. 182.

Observe-se, ainda, que Urbanismo “é o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade” (cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 3ª ed. São Paulo, RT, 1977, p. 585).

Por sua vez, deve existir “um conjunto de normas jurídicas reguladoras da atividade do Poder Público destinado a ordenar os espaços habitáveis, o que equivale dizer: conjunto de normas reguladoras da atividade urbanística” (cf. José Afonso da Silva, Direito Urbanístico, São Paulo, RT, 1981, p. 21).

Lamentavelmente, as autoridades públicas brasileiras não têm dado a devida atenção ao tema. Entretanto, isso vem se modificando nos últimos tempos, sendo crescente a preocupação dos entes federados em nível federal, estadual e municipal.

Exemplo recente de mudança expressiva em matéria urbanística foi a aprovação do Estatuto da Cidade – Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001.

A Constituição do Estado de São Paulo também trata do tema de forma abrangente, inclusive em capítulo próprio – Cap. II, do Título VI – arts. 180-183. Porém, apesar de tratar de forma até excessiva da questão, a Constituição Estadual o faz, em alguns dos seus dispositivos, em total desencontro com nossa realidade social, principalmente por desconsiderar a expansão desordenada do processo de urbanização. Tal situação ocorre no disposto no inciso VII do artigo 180, que determina que “as áreas definidas em projeto de loteamento como áreas verdes ou institucionais não poderão, em qualquer hipótese, ter sua destinação, fim e objetivos originariamente estabelecidos, alterados”.

Não é possível admitir essa vedação, se considerarmos que as normas jurídicas recentes e disciplinadoras do uso, ocupação e parcelamento do solo urbano são dispostas de forma profundamente distinta do estabelecido em tal inciso da CE. Em outras palavras: a vedação constitucional inserida em nossa Constituição Estadual não está em conformidade com a melhor política atinente ao processo de urbanização brasileiro.

Preliminarmente, é de suma pertinência enfatizar que a Constituição Federal estabeleceu as normas gerais sobre direito urbanístico: “Art. 24 – Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico. (…) Parágrafo 4o: A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.

Dessa forma, fica claro que no exercício da competência suplementar do Estado há que se obedecer as normas gerais sobre direito urbanístico inseridas na Constituição Federal, mais especificamente no seu artigo 182, onde se estabelece as diretrizes para o desenvolvimento urbano, cuja execução é feita pelo Poder Público Municipal.

A propósito, trazemos à lume as preciosas lições de Celso Ribeiro Bastos, in “Comentários à Constituição do Brasil”, volume I, p. 266:

“A Constituição de 1988 fez uma partilha muito mais minuciosa de competências. À União, aos Estados e ao Distrito Federal cabe legislar concorrentemente sobre direito urbanístico.

É certo, contudo, que as competências arroladas no artigo 24 da Constituição Federal estão sujeitas às limitações impostas pelo parágrafo 1o do mesmo artigo. Estas são impositivas aos Estados e Municípios, o que significa dizer: não podem contrariar o disposto na legislação federal, no que ela se mantiver dentro das características de normas gerais.

Normas gerais aqui, não significa que tratam do tema somente no que ele tem de estrutural: opõem-se, portanto, às específicas”.

Mais adiante arremata o Mestre Paulista:

“O artigo 182 da Constituição Federal confere competência específica ao município nesse campo”.

A partir disso, é clara a conclusão de que jamais a Carta Paulista poderia contrariar as normas gerais estabelecidas pela Magna Carta, uma vez que inexiste qualquer vedação constitucional, no capítulo destinado à Política Urbana, que proíba ao Município dispor sobre desafetação de suas áreas verdes ou institucionais. Ao contrário, o artigo 182 da Constituição Federal lhe dá competência para cumprir a função social da propriedade e garantir o bem estar da comunidade.

Portanto, podemos deduzir que – na forma em que se encontra disposto – é flagrantemente inconstitucional o inciso VIII, do artigo 180 da Carta Bandeirante. Com isso não queremos diminuir a importância – para a qualidade de vida urbana – das áreas institucionais e das áreas verdes. Pelo contrário, além de sua relevância do ponto de vista ambiental, esses espaços são lugares de encontro da comunidade, fundamentais para atenderem às suas necessidades convívio e lazer.

No que concerne ao mérito do assunto em debate, que nos leva a apresentar esta proposta de Emenda à Constituição do Estado de São Paulo, para que seja alterado o inciso VII, de seu artigo 180, reportamo-nos às assertivas iniciais para enfatizar os aspectos que se seguem.

Os projetos de loteamento, em conformidade com a legislação, reservam parte de suas áreas para sistemas de circulação, implantação de equipamentos urbanos e comunitários, bem como espaços livres de uso público (em síntese, são as ruas, áreas verdes e áreas institucionais). Considerando o desenfreado e progressivo crescimento do processo de urbanização brasileiro, especialmente nas últimas décadas, deparamo-nos freqüentemente com vastíssimas extensões de territórios, na maioria dos Municípios deste Estado, irregulares. Inúmeros loteamentos de interesse social (destinados à moradia para população carente e de baixa renda), tiveram aludidas áreas (principalmente aquelas reservadas às áreas verdes ou institucionais) ocupadas por famílias, que no local construíram suas moradias

Estes assentamentos, constituídos inicialmente por barracos precários, foram sendo aos poucos objeto de melhorias, tornando a ocupação irreversível ou de difícil reversão. Em face do exposto, parece-nos mais coerente regularizar uma situação de fato já consolidada, aos ditames da lei, do interesse público e do bem-estar dos moradores do local. Portanto, seria razoável alterar a destinação de aludidas áreas, e empreender sobre estas programas de moradia, com a construção de habitações dignas, que propiciem aos habitantes do local condições dignas e regulares de moradia.

Cabe salientar que nestas áreas, objeto de uma expansão urbana desordenada, em muitos casos as próprias administrações municipais, ao longo dos anos, foram realizando desapropriações de novas áreas para a implantação de equipamentos públicos, a fim de atender a demanda da população local. Cumpre mencionar ainda que, na grande maioria das vezes, as chamadas áreas verdes, não são verdes. São áreas, em regra, destinadas à futura instalação de praças. Assim, a alteração de destinação não implica em destruição de áreas verdes e de dano ao meio ambiente.

Destacamos ainda que as novas normas instituídas pela Lei 9.785/99, que altera a Lei 6.766/99 de parcelamento do solo urbano, concede, outrossim, maior autonomia aos Municípios para a implementação de sua própria política urbana. E, finalmente, depois de exaustivas discussões e negociações, que perduraram por 11 (onze) anos de negociações, foi aprovado o ESTATUTO DA CIDADE, Lei 10.257, de 10.07.01, que veio regularizar o capítulo da política urbana (artigos 182 e 183) da Constituição Federal.

Encarregado, acima de tudo, de definir o significado da função social da cidade e da propriedade urbana, o Estatuto da Cidade delegou tal tarefa para os Municípios, oferecendo, em contrapartida, um conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre seus territórios, além de uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos. Ao Município caberá, pois, o estabelecimento de “normas de ordem pública e segurança e do bem-estar dos cidadãos” (art. 1o).

Podemos, em brevíssima síntese, definir o Estatuto da Cidade como uma lei de suma importância aos Municípios brasileiros, já que a eles oferece diretrizes necessárias para a implantação de sua Política Urbana, cujo objetivo está explícito no artigo 182, da Constituição Federal: “… ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.

Infere-se, ademais, por tal instrumento legal, bem como pelas expectativas e discussões dos especialistas, que a tendência atual do Direito Urbanístico segue no sentido de promover a regularização urbanística e fundiária. As novas leis, como essas em comento com maior ênfase ao Estatuto da Cidade, passarão a visar cada vez mais claramente a meta de trazer a cidade real para dentro da cidade legal.

É por todo o exposto e, principalmente, visando a harmonização da legislação existente em nosso ordenamento jurídico, respeitando-se, porém, a competência legislativa de cada ente federado, sem esquecer a competência concorrente do Estado sobre matéria urbanística (art. 24, caput, da CF), porém, com a ressalva no sentido de que “a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”, é que se faz imperativa a modificação do dispositivo em debate.

Assim, apresentamos a presente proposta de Emenda à Constituição do Estado para que a mesma sofra alteração quanto ao estabelecido no inciso VII de seu 180 da Carta.

Afinal, a realidade social e o interesse público assim exigem!